聚焦三中全会 财税体制改革

结合改革趋势来看，新一轮财税体制改革的重点有可能涵盖以下方面：

例如，择机将基本养老保险、基本医疗和公共卫生、高等教育、跨省重大基础设施项目建设等“中央与地方共同财政事权”中的一部分上移，升级为“中央财政事权”。

推动修改预算法，完善转移支付法律制度，优化一般性转移支付、共同财政事权转移支付和专项转移支付的比重，推进中央和省、省和省以下转移支付制度改革，提高财政资金使用效率和配置效率。

消费税是我国四大税种之一。自1994年创设，目前主要执行的还是2008年修订的《消费税暂行条例》，部分条款已不适应当前市场环境。

近期政策集中吹风，释放财税改革信号。今年3月，财政部有关2024年中央和地方《预算草案》报告出台，点明了“推动消费税改革，完善增值税制度”；6月，《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中提出“谋划新一轮财税体制改革，完善中央与地方财政事权和支出责任划分”。

当前以房产税、所得税为代表的直接税税种不具备成熟的改革条件。当前，经济恢复有所放缓，企业利润承压，税收负担压力较大，居民的就业、收入预期不明朗，企业和个人所得税难以提高税率或征收范围。房地产投资和销售负增长，此时也不适合开征房地产税。

消费税的税收汲取能力优于其他税种。2023年国内消费税1.61万亿，占总税收的8.9%，且在2024年以来累计同比增速为正，1-5月累计同比增速7.2%，高于税收总体-5.1%的增速，远高于其他税种。消费税是当前可以改革并带来增量税收空间的税种。

消费税自1994年正式开始征收至今，经历十余次细则调整，结合国家政策导向文件的内容可大致分为三个阶段：

第一阶段是1994年至2013年，主要为确立消费税后对消费税税目、税率结构、征税范围、纳税环节进行基础性完善。一是扩大征税范围，纳入高能耗、高消费种类，包括金银、成品油、木制品、高档手表等。二是调整征税结构和方式，包括调整成品油类别、调整汽车税率结构、调整烟类税收政策等。多年的调整中不断展现出追求环保和引导消费的政策导向。

第二阶段是2013年至2022年，2013年十八届三中全会明确高耗能、高污染、高消费产品为改革方向后，以“促进节能减排”和“引导合理消费”为大方向调整消费税。环保方向上调整成品油、电池、涂料税率及税收结构，引导消费方向上调整香烟、化妆品、汽车相关税率及税收政策安排。

第三阶段是2022年之后，监管层反复强调“消费税征收环节后移”“稳步下划地方”等消费税改革方向，具体改革仍未落地。“新一轮财税体制改革”是三中全会“全面深化改革”的重要领域。今年年初财政预算草案中明确“推动消费税改革，完善增值税制度”后，市场热议税改第三阶段可能在三中全会落地。

本次财税从将减税降幅、提高微观积极性，转向扩大税基、追求税收流程全覆盖和中央地方税负的财事权再平衡。就消费税而言：

1）税收归属权下移，扩大地方税基、培育地方税种。目前我国四大税种中，除消费税外，增值税、企业所得税和个人所得税都为央地共享税收，只有消费税目前完全归属中央政府。2023 年消费税全年收入 1.61万亿元，占整体税收收入的 8.9%，是仅次于增值税和企业所得税的第三大税种。如果将其按一定比例纳入地方税种，由中央和地方共享。这在有效拓宽地方税源的基础上，也能够提高地方政府积极性以促进消费发展、推动经济结构向消费端转型。

2）征收链条后移，从生产端为重转向消费终端为重。目前消费税主要在生产环节由生产方所在地主管税务机关缴纳。而改革方向是将生产或者进口环节为主导的征收阶段，转向零售等终端消费环节征收，由批发零售商向所在地税务机关代缴。客观上大数据和人工智能技术的发展运用，有利于提高税收征管效率、减少税收逃漏，为面向更多样的消费端征收主体创造了更有力的条件。

3）消费税收项目预计将扩大征收范围。我国现行消费税税目有15类消费品（见上图），但目前我国消费税主要针对“有害商品”，税收范围偏窄、且消费端产品分类偏旧。未来消费端将考虑更多高污染、新型产品类目的征税，或将降低已经偏向必需品消费项目的税率。收入分配导向将纳入更大范围的高端服务业和高档奢侈品等高消费产品。如高档住房、别墅会所、高尔夫以及一些资源供给缺乏的产品，这些消费具有高附加值但对一般消费者影响较小。

消费税改革牵一发而动全身，直接效应是提高地方政府财政收入，同时在调整经济结构、促进从生产向消费转型、倒逼政府转型升级等层面会产生深远影响：

第一，扩大地方税源，缓解地方财政压力，但短期内难以抵消土地财政下滑的影响。2023年消费税1.6万亿，2024年1-5月国内消费税7607亿元，同比增长7.2%，线性外推2024年消费税有望达到1.7万亿，若考虑后移征收后税基提高、更多产品和服务纳入消费税，消费税有望突破2万亿。按照央地5：5进行分成，乐观情况下可为地方政府贡献近万亿增量收入。但2021-2023年，全国土地出让金从8.7万亿降至5.8万亿，消费税改革短期内难以抵消土地财政的拖累。

第二，发挥调结构的指挥棒作用，有利于建立全国统一大市场，经济结构从鼓励投资向鼓励消费跃迁。过去我们倚重按生产地征收增值税、所得税等，一方面，税收指挥棒引导地方政府招商引资、扩大生产，一定程度上导致了重复建设和供需错配；而另一方面，地方政府难有动力刺激居民消费，居民消费产生的税收主要流向生产企业所在地的政府，这使得地方政府难有动力鼓励本地居民消费，不利于构建全国统一大市场。税收缴纳从生产端后移至消费端，将激励地方政府重视消费对本地财政收支的影响，刺激内需的政策出台机制更为顺畅，预计人口和消费大省将受益。

第三，消费税增加到底由谁来买单？是否会增加居民消费成本取决于需求弹性。目前我国消费税属于价内税，消费税改革将反映到终端价格上。如果需求弹性较小，例如垄断性企业、供不应求的产品，企业可以将税收成本转嫁至消费者，则最终由居民买单；如果需求弹性大、替代品多，企业难以转嫁税收成本，则通过降价或减少销量等方式承担消费税提高的影响。

展望长期，财税改革不能局限于条件相对成熟的单一消费税项，还需要从更长远的角度夯实税收基础：

一是要巩固民营经济发展的基础，微观主体的繁荣才是财税的“源头活水”。民营经济在经济发展中发挥着“56789”的作用，是推动中国式现代化的主力军。加大对民营经济的支持力度，推动服务型政府发展，减少市场准入壁垒，为民营企业创造公平竞争的市场环境。当前企业利润承压、居民消费动能偏弱，降准降息、降低融资成本、发放消费券，财政政策和货币政策系统配合，放水养鱼。短期扩张总需求，长期发展新质生产力，提升经济潜力。

二是提高中央事权，完善财政转移支付机制、加强全国财政整体调控转移力度。应适当提高中央事权，以确保全国财政政策的统一性和有效性：通过调整财政支出结构，加大中央财政在教育、医疗、社保等民生和福利领域的刚性支出。此外消费地征税可能出现欠发达地区消费能力不足、财政收入下降的情况，或不利于实现消费税收入再分配的作用。需加强全国财政整体调控转移力度，保持对中西部地区和贫困地区的转移支付支持强度，促进区域协调发展。建立健全的税收协调机制，预防出现地区间的税收竞争，确保税收政策的统一性和公平性。